小城镇的发展在我国之所以受到高度关注，与中国走什么样的城镇化道路有关。西方发达国家在实现现代化以后，农村和农业人口都已占很小的比例，城市成为生活的中心。而中国是人口大国，特别是农村人口众多，在一个相当长的时期内，农村和农业人口都还占有相当的比例。作为连接城乡的小城镇，无论是在城镇化进程中还是在乡村发展中，都扮演着重要的角色。

小城镇发展的新问题

经过几十年的快速发展，我国小城镇已经开始进入一个新的稳定发展期，也遇到一系列发展中的新问题。最为突出的问题就是小城镇的产业空心化。20世纪80年代中期以后，我国小城镇的迅猛发展与乡镇企业的异军突起联系紧密。随后由于城市经济改革提供更多发展机遇，小城镇在技术、资本上缺乏比较优势，也由于在新发展理念指引下我国对小城镇提出更高的绿色发展要求，一大批规模小、技术差、污染大的小工业退出了小城镇，绝大多数小城镇都向第三产业加速转型，曾经支撑小城镇发展的乡镇工业经历了“去工业化”的过程，这也造成小城镇的产业空心化。

与之相联系的突出问题是小城镇的财力弱化，土地财政的式微导致小城镇发展的资金短缺。2006年全面取消农业税以后，工业曾成为小城镇财政的主要支撑，而随后大部分小城镇工业的退出，使我国小城镇的发展在很大程度上依赖土地“农转非”收益支持。但随着我国对耕地红线的划定并实行最严格的保护制度，也由于房地产业进入发展的低迷时期，相当一部分小城镇负债严重、财政困难，发展资金短缺。由于大城市和小城镇在就业和发展机会上的较大差距，实际上小城镇的常住人口，特别是劳动力人口的外流现象在近十年来仍然突出。各地打造形式多样的特色小镇，试图走出小城镇发展产业空心化和财政困境，但质量参差不齐、雷同化严重，相当一批特色小镇选择走旅游观光、休闲养生的路子，人为打造大量人文景观，缺少产业的实质性支撑，造成特色小镇的一些烂尾工程。

尽管小城镇发展出现了这样或那样的新问题，但依然是推进中国式现代化、走新型城镇化道路的关键。小城镇是我国居民的重要生活区域，根据第七次全国人口普查的数据，2020年我国建制镇镇区常住人口达到3.25亿人，占到全国总人口的23%，占全国城镇人口的36%。

小城镇发展的新议题

自费孝通先生1983年发表《小城镇大问题》以来，我国小城镇经历了恢复发展、高速增长、发展调整、转型发展等不同的发展阶段。这种阶段性的发展特征变化的最根本原因是产业和市场的变化。就像费孝通先生所揭示的，小城镇的兴衰与乡镇产业的兴衰是紧密联系的。有产业就有就业机会，有就业机会就有劳动力的集聚和人口的集中，有劳动力的集聚和人口的集中就有商业服务的兴起，就有城镇生活的活跃，这是小城镇发展的一般经济逻辑。但在中国的城镇化过程中，一个鲜明的特点，就是市场和政府的双驱动。政府通过资源配给的导向，对城镇化的战略和布局产生极大的影响，这是与其他国家城镇化所不同的一个重要特点。所以，小城镇发展阶段的变化，也极大地受到政策调整的影响，比如建制镇设立的放宽和收紧、基础设施建设的投资、乡镇贷款权融资权的变动、发展项目的规划，等等。

学者们从不同的立场和学术视角对小城镇发展在我国城镇化进程中的角色和影响发表了不同的见解，有的特别强调要遵循基于城市规模集聚效益的经济逻辑，更多的则是强调经济逻辑要与社会逻辑相统一。特别是自2013年我国提出“以人为核心的新型城镇化”战略以来，城镇化与进城农民工的市民化紧密联系起来，并且要求把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。当然，政府的城镇化发展战略和规划，并不一定能够被完全贯彻和实现，在小城镇的发展中，“上有政策、下有对策”的情况也时有发生。对于乡镇政府来说，很现实的一个问题就是发展的资金从哪里来。国家早已取消了农业税，如果小城镇也出现产业“空心化”，土地财政又难以持续，那么乡镇财政多半要靠来自上级财政的转移支付，发展的空间非常有限。这也导致了虽然国家在户籍改革中从大城市到小城镇逐级放宽条件和取消限制，但全国小城镇的户籍人口和常住人口的比例都没有因此出现显著增加。

小城镇发展的新机遇

在我国发展的新阶段，由于环境保护的紧约束和劳动密集型产业的比较优势弱化，小城镇出现过早的“去工业化”。产业“空心化”和财政能力弱化成为小城镇普遍面临的发展难题，学界也在思考和探索小城镇发展的新路径。

党的二十大报告再次重申，“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”，并且强调，要“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”。在阐述我国城镇化战略的重要文件中，这里的一个重要变化，是在大中小城市协调发展格局中没有再提“小城镇”的概念，而是提出了“以县城为重要载体的城镇化”议题。在此之前，中共中央办公厅、国务院办公厅在2022年5月已专门印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，要求“再经过一个时期的努力，在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城，与邻近大中城市的发展差距显著缩小，促进城镇体系完善、支撑城乡融合发展作用进一步彰显”，但同时也特别强调，要严格落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，防止大拆大建，严格控制撤县建市设区，防范地方政府债务风险。从大的背景看，提出推进以县城为重要载体的城镇化，一方面是基于对城市发展规律的认识和总结，城市的规模集聚效益毕竟是城市发展的基本驱动力，另一方面也是基于构建城乡协调发展格局的考虑，特别是强调把城乡融合发展和构建新型工农城乡关系纳入新型城镇化建设。

所以说，推进以县城为重要载体的城镇化，并不是对小城镇发展战略的遗弃，而是为小城镇发展提供了新的机遇，因为这意味着我国城市建设资源配置力量的下沉。这也成为小城镇发展的新议题。有的学者已经根据浙江的经验敏锐地领悟到，这一新战略为构建新型的“市县关系”“城乡关系”“县镇关系”都提供了新机遇。因为，我们需要把小城镇建设纳入这一新的城镇化战略部署中，按照“十四五”规划的要求，统筹县域城镇和乡村的规划建设，把乡镇建成服务农民的区域中心。

我国自秦以降2000多年来，县是最稳定的国家治理的区域行政单位，历经数千年而不变，自然有它合理存在的经济、政治、社会逻辑。古人云，“郡县治，天下安”，说的也是这个道理。推进以县城为重要载体的城镇化，不仅是遵循发展规律的要求，也是遵循国家治理规律的要求。在这种新型城镇化战略部署的背景下，城乡融合发展、小城镇的发展和乡村振兴，都要与以县城为重要载体的城镇化部署有效衔接。

（作者为中国社科院学部委员、原副院长）